|
Авторcтво: Пивчук Елена Аркадьевна, к.п.н., заместитель директора по инновациям и стратегическому развитию районной образовательной системы ГОУ ДППО ЦПКС ИМЦ Московского района Санкт-Петербурга |
Коренные преобразования в системе образования, связанные с ее модернизацией, затрагивают не только институты образования, но и предполагают формирование нового сознания и новой идеологии, связанной с системным крупномасштабным государственным реформированием всей социальной сферы. Новые подходы к управлению качеством образования предполагают общественный заказ на новые результаты образования, то есть обновление содержания образования, развитие демократических институтов, обеспечивающих новое качество, а с другой стороны, ответ школы как образовательного института на новые вызовы в форме проектирования своего развития.
Федеральный закон № 83 –ФЗ от 08 мая 2010 г. "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" уже год как находится в режиме освоения и практической реализации руководителями образовательных учреждений. Как указывает один из разработчиков закона д.эк.н., проф. Т.Л. Клячко ( директор Центра экономики непрерывного образования АНХ), целью внедрения нового закона является изменение правового статуса бюджетных учреждений для повышения эффективности их деятельности, позволяющее, в том числе:
• изменить механизмы финансового обеспечения бюджетных учреждений, переведя их со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного задания;
• предоставить право бюджетным учреждениям заниматься приносящей доходы деятельностью с поступлением доходов в самостоятельное распоряжение этих учреждений;
• устранить субсидиарную ответственность государства по обязательствам бюджетных учреждений с расширенным объёмом прав;
• расширить права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за учреждением движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган публичной власти - учредитель соответствующего учреждения.
С 1 января 2012 года деятельность учреждений вступает в новую фазу – фазу апробации новых институциональных форм реализации организационно-правовых и финансовых механизмов обеспечения эффективности и качества. Современный директор уже хорошо понял, что новый закон направлен «на повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг, при условии сохранения (либо снижения темпов роста) расходов бюджетов на их предоставление, путем создания условий и стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансового обеспечения». Однако не каждый руководитель напрямую связывает новый правовой статус своего учреждения
• с оценкой качества образовательной деятельности;
• с программой развития образовательного учреждения,
• с понятием «результат» как основной характеристики его эффективности или бюджетирования, ориентированного на результат;
• с оценкой эффективности деятельности образовательного учреждения в целом.
Ведущей идеей, интегрирующей усилия руководителей, педагогов и воспитателей образовательных учреждений, является управление качеством образования, в которой качество инфраструктуры не менее важно, чем качество процессов непрерывного образования, качество образовательных программ, качество результатов их реализации.
К основным характеристикам нового финансово-экономического механизма управления качеством относятся:
· повышение ответственности образовательных организаций за эффективность бюджетных расходов;
· формирование новых типов учреждений: казенных, бюджетных, автономных;
· переход от сметного финансирования к финансированию заданий учредителя, включая критерии и показатели оценки качества услуг; усиление ответственности за конечные результаты деятельности образовательных учреждений.
Под качеством образования принято понимать интегральную характеристику системы образования, отражающая степень соответствия достигаемых образовательных результатов требованиям и ожиданиям заказчиков - государства, общества, личности. Управление качеством образования - одно из важнейших направлений модернизации системы российского образования.
Заметим, что новые организационно-правовые условия расширяют самостоятельность образовательного учреждения, однако далеко не каждый руководитель понимает, что его самостоятельность обуславливается параметрами эффективности управления и качества результатов образовательной деятельности образовательного учреждения. За многие годы директор привык «отвечать за качество образовательного процесса», а в условиях введения ЕГЭ привыкает примерять на себя ответственность за результаты своих выпускников перед работодателем.
Между тем, как новый закон и сопутствующие ему нормативно-правовые акты приучают руководителя к новой форме ответственности - ответственности за совокупный результат качества образовательной услуги перед теми, ради кого и выстраивалась новая система договорных отношений – перед потребителями образовательной услуги. Требования качества обусловлены и новыми формами презентации результатов деятельности: публичного отчета образовательного учреждения, новыми вариантами институционального поля управления качеством: общественно-профессиональной экспертизы результатов образования, институциональной аккредитации образовательного учреждения и образовательной программы.
Переход от содержания учредителем учреждения по смете (а оно потому так и называется, что служит интересам и задачам учредителя) к финансированию заданий, содержащих критерии и показатели оценки качества услуг, предполагает новую культуру управления, как культуру ответственности за результат. Все это предполагает и постепенное движение от статуса образовательного учреждения к образовательной организации, призванной решать собственные задачи развития наряду с государственным заданием учредителя. Учитывая, что в интегрированном «Законе об образовании в РФ» (пока еще проекте) место образовательных учреждений займут образовательные организации, в дальнейшем будем называть образовательные учреждения организациями.
Ирина Всеволодовна Абанкина– канд. экон. наук, директор Института развития образования Национального исследовательского университета – Высшей школы экономики, так определяет связь между применением нормативных методов к финансовому обеспечению образовательных организаций и механизмами управления качеством образования:
• применение нормативов на стадии планирования бюджета;
• дифференциация нормативов с учетом сложности и качества образовательных программ;
• зависимость финансирования от качества;
• контроль по результату – performance management & performance budget.
Финансовое обеспечение государственного задания, по мнению Ирины Всеволодовны, напрямую связано с развитием образовательных организаций, так как кроме финансирования текущей деятельности, инвестирование и выполнение публичных обязательств, предполагает проектное и программное финансирование. То есть, именно программа развития образовательного учреждения является основанием для новой управленческой идеологии «от управления затратами к управлению результатами» (И.В.Абанкина). Однако та часть программы развития, которая собственно и «отвечает» за результат проектировочной деятельности как правило остается за рамками бизнес – плана образовательной организации. Однако финансовое обеспечение проекта развития или программы развития образовательной организации как раз и может лежать в основе управленческого документа и предполагать разные виды финансирования.
Финансирование текущей деятельности – финансирование оказания услуг и выполнения работ. Предоставление субсидий на возмещение нормативных затрат в связи с выполнением государственного задания. Логика текущего финансирования в форме субсидий в условиях управления затратами предполагает:
1) переход от финансирования учреждений к финансированию услуг и работ при согласовании с возможностями образовательных организаций;
2) составление максимально возможных, вариативных и качественных перечней услуг для разных клиентских групп;
3) определение расчетно-нормативных затрат на оказание услуг.
Осуществление расходов на исполнение публичных обязательств перед физическими лицами в качестве выполнения стандарта бюджетной услуги как выполнение социального заказа Новой школе.
Инвестирование как предоставление бюджетных инвестиций на строительство, реконструкцию и предоставление целевых субсидий на разовые закупки оборудования, капитальный ремонт, иные расходы разового характера.
Проектное и программное финансирование, то есть создание условий дляреализации приоритетного национального проекта «Образование», а также реализацию Программы развития образования на районном уровне и уровнях образовательных учреждений.
Финансовое обеспечение выполнения задания осуществляется за счет бюджетных ассигнований путем предоставления бюджетному или автономному учреждению:
- субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание услуг (выполнение работ);
- субсидии на общехозяйственные нужды;
- субсидии на возмещение нормативных затрат на содержание имущества, а также на уплату налогов, в том числе на земельные участки.
Расчет размера субсидий определяется на основе нормативных затрат на оказание услуг в рамках заданий и рассчитывается на основании нормативных затрат на содержание имущества, а также на уплату налогов, в том числе на земельные участки.
Нормативное финансирование не только создает условия для финансово-хозяйственной самостоятельности образовательных учреждений, но и создает условия для проектирования своего развития. Для каждого образовательного учреждения это дает возможность реализации управленческой стратегии «работы на результат» как системообразующего понятия качества образовательных результатов реализации программ (предметных, метапредметных, воспитательных и иных), программ развития, программ формирования культуры здорового образа жизни и т.д.
Второй характеристикой финансового обеспечения государственного задания образовательной организации является эффективная деятельность образовательных организаций района, которая может рассматриваться в различных аспектах: ценностном, организационном, содержательном, правовом и финансовом. Эффективность деятельности образовательной организации можно рассматривать как одно из условий реализации права граждан на качественное образование.
В современном менеджменте эффективность как характеристика деятельности системы образования отражает отношение результата ее деятельности ко всем другим характеристикам ее деятельности - ценностям, потребностям, целям и средствам (затратам).
В связи с этим, эффективность деятельности образовательной модели может рассматриваться как отношение результатов деятельности к нормативно-правовым, организационно- содержательным основаниям и ценностям развития современного образования.
Распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р утверждена Программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., в которой обозначены ориентиры, связанные с новым качеством, в том числе и образовательных услуг. Среди основных задач:
• развитие программно-целевого метода управления финансами, переход к программной структуре расходов бюджетов;
• оптимизация функций и повышение эффективности государственного управления;
• повышение качества государственных услуг;
• совершенствование контрактной системы;
• совершенствование правового статуса государственных учреждений;
• внедрение новых форм оказания и финансового обеспечения государственных услуг;
• повышение открытости деятельности учреждений, оказывающих государственные услуги.
Все это позволит перейти на новые принципы бюджетирования, ориентированного на результат, а значит, потребует изменить мировоззрение руководителей образовательных учреждений.
К числу основных проблем развития образовательных учреждений, связанных с реализацией 83-ФЗ, следует отнести:
· неадекватность, неполноту и недостоверность информации о качестве образовательных услуг на уровне каждого образовательного учреждения в силу неопытности экономического поведения образовательных организаций как субъектов рынка;
· усложнение задачи оптимального распределения ресурсов в условиях неполной информированности о возможностях, качестве и результативности;
· недостаточная эффективность использования имущественного комплекса образовательного учреждения;
· недопонимание сущностного и экономически продуманного понятия РЕЗУЛЬТАТА как механизма регулирования отношений;
· недостаточное понимание роли эффективных механизмов развития, включая механизмы информационной культуры субъектов рынка, институтов государственно-общественного управления, механизмов управления качеством, построенных на принципах менеджмента;
· слабую институализацию форм сопровождения федерального государственного образовательного стандарта, как ведущего механизма управления качеством и эффективностью образования.
В Московском районе Санкт-Петербурга идеи новых финансово-экономических механизмов управления качеством нашли свое решение в районной программе развития «Социокультурна модель Петербургской Школы» на 2011-2015 г.г.
Ведущей стратегической линией развития образовательной системы района должна стать новая культура образования, ориентированная на новые результаты через новую культуру управления и современные технологии и механизмы.
Включенность образовательной модели в международные системы управления качеством предполагает создание условий для обеспечения качественного образования, отвечающим современным реалиям, где под новым качеством понимается:
- соответствие целей и результатов образования требованиям информационного общества;
- соответствие содержания образования на всех возрастных уровнях характеристикам непрерывного образования;
- соответствие технологий управления качеством инновационным подходам менеджмента качества;
- соответствие возможностей образовательной модели Московского района финансово-экономическим и организационным механизмам развития.
Современные подходы управления качеством образовательных услуг предполагают гармонизированную цепочку действий системы управления: управление результатом – управление ресурсами - управление возможностями.
Управление результатом – означает идеологию управления качеством при реализации программно-целевого подхода, где под результатом понимается сформированность институтов социального развития, ориентированных на востребованность, качество и доступность образовательных услуг. Под результатом образовательной модели понимается как комплексный результат образовательно-воспитательной деятельности учреждений района, так и результат управленческой модели, характеризующийся четырьмя индикаторами развития:
-востребованность образовательных услуг;
- результативность на организационно-управленческом и образовательном уровнях;
- технологичность (как образовательной деятельности так и системы управления);
-оптимальность (соответствие ресурсов результатам);
-социальные эффекты образования, проявляющиеся в успешной социализации выпускников и гармонизации социальной сферы района
Управление ресурсами - создание информационно-образовательной среды района в условиях оптимизации бюджетной сферы и новых организационных и финансовых механизмов ее развития.
Управление возможностями - идеология развитие инновационного потенциала образовательных учреждений и педагогов, ведущей характеристикой которого является эффективность системы образования Московского района.
В рамках целевой программы «Эффектвная школа», целью которой является совершенствование механизмов оценки, контроля и управления качеством образования, предложен следующий перечень управленческих действий:
· Обеспечение внедрения нормативно-правовых механизмов становления разнообразных видов образовательных организаций и развития цивилизованного конкурентного рынка образовательных услуг. Это обеспечит возможности более полного представления каждому учащемуся права выбора своей индивидуальной траектории сообразно потребностям, возможностям и способностям.
· Обеспечение эффективности финансово-хозяйственной деятельности, а именно:
• реализация системы лицензирования, квалификационных тестов, контроля,
• организация согласованности общих действий,
• достижение качества информации на сайтах образовательных учреждений, в публичных отчетах и материалах самооценивания;
• эффективное применение разработанных нормативов работ и услуг;
• дифференциация и согласование нормативов с учетом сложности и качества образовательных программ.
· Создание условий для развития попечительских, наблюдательных и управляющих советов в образовательных организациях района.
· Обеспечение финансовых механизмов для перехода к деятельности в новых условиях бюджетирования.
· Организация регулярного мониторинга по изучению запросов и потребностей родительской аудитории; способствовать созданию родительского сообщества в образовательном пространстве района.
· Введение в практику отчетности образовательных учреждений района всех типов и видов публичных отчетов с размещением их на сайтах. Разработка прозрачных для потребителя образовательных услуг показателей качества и внедрение их в практику формирования государственных заданий в целях формирования субсидий с учетом выполнения показателей качества для разных видов и типов образовательных учреждений.
· Обеспечение введения электронного документооборота.
В условиях программно-целевого управления развитием образования, а также программно-целевого планирования расходов бюджета на 2011-2015 и далее годы, ключевыми индикаторами, обеспечивающими эффективность образовательных организаций Московского района являются:
-достижение планируемых результатов образования в соответствии с требованиями стандарта, как реализация ключевого принципа бюджетирования «деньги в обмен на обязательства»;
- выполнение государственного задания, предусмотренного в соответствии с ФЗ № 83 для казенных, новых бюджетных и автономных учреждений;
- проектирование основной образовательной программы образовательного учреждения, обеспечивающей требованиям востребованности и инновационности;
-оптимальность организационно-управленческих механизмов достижения качества образования;
- открытость образовательной системы, включающая в себя механизмы государственно-общественного управления.
Анализ программ развития образовательных учреждений района показал, что в них присутствуют требования нового качества образования в соответствии с требованиями Федеральных образовательных стандартов. В прогаммах, как правило, раскрывается необходимость развития кадрового потенциала и доказывается необходимость создания современной информационно-образовательной среды образовательного учреждения. В меньшей степени в программах отражены вопросы государственно-общественного управления качеством образования, еще меньше отражены вопросы институциональной организации управления качеством, что делает актуальной реализацию программы «эффективная школа», требующей не только использования новых финансовых механизмов развития, но и форм государственно-общественного управления, социального и частно- государственного партнерства.
Таким образом, в условиях новых финансово-экономических требований к деятельности образовательных организаций создаются предпосылки для решения ключевых задач их развития, где «управление по результату для нового качества образования» предполагает реализацию таких направлений развития как:
• создание институциональной среды управления качеством образования (институт государственно- общественного управления, институты общественно-профессиональной экспертизы продуктов и программ, аккредитации программ и организаций, институты социального партнерства, сетевого взаимодействия);
• создание критериально-ориентированной среды развития инновационной деятельности;
• развитие системы непрерывного образования, в том числе профессионально-педагогического образования.
• усиление влияния на качество образования со стороны родителей, профессиональных сообществ, работодателей и общественности района;
• искоренение практики привлечения незаконных или теневых финансовых средств в образовательные учреждения;
• привлечение инвестиций и расширение источников финансирования;
• увеличение автономии образовательных организаций (владение активами, самостоятельное решение инвестиционных вопросов, полная ответственность менеджмента за финансовую деятельность и осуществление ее контроля, включая долгосрочные программы);
• развитие частно-государственного партнерства;
• развитие венчурного финансирования;
• реализация принципа равной доступности бюджетных средств независимо от формы собственности, т.е. для государственных, муниципальных и частных организаций и предпринимателей по критериям качества;
• ориентация на стандарт качества образования, сформулированный как общественный договор с одной стороны и перечень критериев мониторинга качества бюджетной услуги с другой.
Новая культура управления, безусловно связана с многогранностью понятия РЕЗУЛЬТАТ в системе управления качеством образования.
РЕЗУЛЬТАТ как качественная характеристика параметров развития образовательной системы, поэтому предполагает расширенное толкование в условиях новых финансовых механизмов.
Результат –
- это образовательный результат, включающий в себя успехи и достижения детей;
- это социокультурный результат, обеспечивающий гармонизацию социальных ориентиров образовательной модели и успешную социализацию детей на всех ступенях непрерывного образования;
-это сбалансированная система нормативно-правовых и финансово-экономических механизмов управления качеством и эффективности деятельности образовательных организаций, позволяющий обеспечить поэтапный переход от управления затратами к управлению результатами,
-это институциональная культура образовательного учреждения, обеспечивающая общественно- государственный характер управления качество образования; общественно-профессиональная экспертиза качества программ, продуктов и инновационной деятельности.
Такое понимание результата поможет руководителю сформулировать ключевую стратегию развития образовательной организации «От управления затратами к управлению результатами» как наиболее адекватную современным требованиям управления качеством.
Поделиться:
