Финансово-хозяйственная самостоятельность школы в контексте модернизации российского образования: взгляд практика

Автор: Белобородова О.Ф.

В связи с переходом всей системы управления общественными финансами в новую форму управления, суть которой состоит в формировании стимулов в достижении конкретных, измеримых общественно значимых результатов, создаются и реализуются новые принципы и правила бюджетной системы, характеризуемые переходом от управления затратами к управлению результатами. В этот период деятельность руководителя вообще и директора школы, в частности, во многом определяет такую успешность ее развития, которая опирается на расширение возможностей каждого из участников функционирования сложного, многокомпонентного социального института под названием школа.

В свое время А.С.Пушкин высоким слогом описал суть процесса хозяйственной деятельности и указал основные составляющие его эффективного развития – наличие определенных умений и связь с целостной системой экономикой страны:

«… был глубокий эконом,

То есть умел судить о том,

Как государство богатеет,

И чем живет, и почему

Не нужно золота ему,

Когда простой продукт имеет».

Исходя из этой метафоры, с точки зрения практика переход к новому типу экономической системы – рыночной системы, государство предоставляет право решения основных экономических вопросов самим хозяйствующим субъектам. Впервые появляется возможность самим решать и выбирать направление в рассмотрении таких вопросов «что, как и каким образом» выстраивать свою деятельность для достижения поставленных обществом задач.

Современная действующая нормативно-правовая база достаточно полно определяет условия реализации процесса совершенствования правового положения государственных образовательных учреждений, включая федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений". Переходный период для введения норм данного закона составляет полтора года: с 1 января 2011 года до 1 июля 2012 года. Желание власти предоставить большую финансовую, а в перспективе и полную, самостоятельность образовательным учреждениям, служит признанием данной меры необходимым условием для реализации школой всех возложенных на нее государством, как на важнейший социальный институт, задач.

Предполагается, что в итоге реализации принимаемых мер школе предоставляются следующие возможности:

- гибкого распоряжения предоставляемыми ресурсами и денежными средствами;

- большего и плодотворного взаимодействия с родительским сообществом;

- возрастания эффективности расходования бюджетных средств отрасли в целом, и каждого отельного ОУ в частности;

- нарастания качественных характеристик образовательных услуг;

- формирования ответственности ОУ, как единого коллектива за свою профессиональную деятельность;

- создания мер по снижению остроты общих проблем образования, в виде формирования конкурентоспособных хозяйствующих субъектов, соответствующих современному спросу общества;

- формирования отношений "клиент-исполнитель" между участниками образовательного процесса.

Школа № 584 «Озерки» для детей с ОВЗ (ограниченные возможности здоровья) на протяжении 19 лет своего развития 90% времени находилась в реальном статусе самостоятельного хозяйствующего субъекта, имея в штате бухгалтерскую службу, осуществляя все виды и формы закупок самостоятельно, обладая опытом проб и ошибок, с ответственностью за риски в своей финансово-хозяйственной деятельности. В настоящий период в Санкт-Петербурге реализуется один из этапов процесса перехода ОУ на финансово-хозяйственную самостоятельность в виде изменение их организационно-правовой формы. Предполагается, что новый статус позволит обеспечить ОУ условиями для эффективного создания (преобразования) и реализации образовательных программ в рамках установленного государством федерального образовательного стандарта (ФГОС), повышения качества образовательных услуг. Ранее сложившаяся и еще в большей части действующая ситуация исключает ответственность ОУ за качество образования и возможность адекватного бюджетного финансирования конкретной образовательной услуги (образовательной программы). То есть, действующий пока механизм финансирования не учитывает эффективность вложения как бюджетных, так и внебюджетных средств. Аналогично и по проблеме наличия контроля по целевому использованию (тратой) бюджетных средств в образовательных учреждениях через их финансирование по отдельным бюджетным кодам, который осуществляется, но не обеспечивает оценку эффективности его реализации.

Действующая схема расходования средств по бюджетным кодам, фактически лишает школу, какой либо финансовой, хозяйственной самостоятельности, не позволяет принимать эффективные самостоятельные решения, даже при наличии лицевых счетов и собственных специалистов бухгалтерской службы.
Процесс расходования бюджетных средств ОУ в данный момент имеет сложную и многоуровневую систему бюрократических согласований, препятствующих эффективной финансово-хозяйственной деятельности. Но, сегодня, в сравнении с предыдущими периодами тотальной зависимости от специалистов отделов образований и иных представителей органов государственной власти, он выгодно отличается имеющейся практической позитивной тенденцией своего развития.

Ожидания, связанные с появлением в правовом поле новых норм, до 2010 года, регулирующих финансово-хозяйственную самостоятельность в сфере образования в корне еще не изменило ситуацию. Но, при этом наработаны следующие положительные моменты:

1. увеличилась оперативность и ответственность планирования и расходования средств ОУ;

2. упростилась процедура согласования и распределения контрольных годовых цифр бюджета по бюджетным кодам, что привело к большей свободе планирования сметы ОУ;

3. ОУ стали получать контрольную годовую цифру на год и распределять средства по бюджетным кодам относительно самостоятельно в регламенте контрольных показателей города;

4. выведение финансирования ОУ отдельной строкой в бюджете главного распорядителя, привело к своевременности поступления средств на бюджетные коды ОУ;

5. выделение отдельных учреждений, обеспечение деятельности которых нуждалось в создании особого механизма финансирования, учитывающего специфику их деятельности, привело к обеспечению их сметной формой финансирования;

Однако, наряду с такого рода позитивом, можно отметить и то, что отрицательными, сдерживающими развитие финансово-хозяйственной самостоятельности ОУ остаются следующие факты:

1. финансирование по бюджетным кодам ведется по среднестатистическим показателям с ориентацией на прошлые годы,

2. нормы распределения спускаются «сверху» и ориентированы не на реальные потребности ОУ, а на минимальные среднестатистические потребности, что приводит к росту ответственности ОУ за качество деятельности с одной стороны, но сдерживанию развития его самостоятельного и эффективного распределения средств, с другой стороны;

3. проявляется боязнь предоставления свободы школам, с созданием собственной бухгалтерии, что приводит к сдерживанию планируемого процесса полной самостоятельности и умения руководить, формировать профессиональную деятельность в новых условиях, нарастить качественную составляющую ответственности за финансовую дисциплину и порядок в ОУ

4. большая часть школ регулируют свою финансово-хозяйственную деятельность опосредованно через централизованные бухгалтерии, что иллюстрирует их юридическую самостоятельность, а не фактическую, что в свою очередь сдерживает процесс формирования единого экономического пространства и условий его развития;

5. имеет место частая смена нормативно-правовых документов, что приводит к необходимости внесения изменений в уставные и правоустанавливающие документы, формированию низкоэффективного временного пространства и объективного снижения эффективности хозяйственной деятельности ОУ;

6. возникает риск для ОУ, осуществляющего деятельность по внедрению и освоению новых финансовых механизмов, в виде объективной неизбежности финансовых «нарушений» в этот переходный период, от старых условий к новым условиям, так как эффективно работать, применяя отживающие финансовые схемы, невозможно;

7. несовершенство процедур закупок и большая степень зависимости в данном вопросе, как от главного распорядителя бюджетных средств, так и от вновь создаваемых структур, осуществляющих централизованные закупки отдельных видов товаров (в частности через КИС);

8. избыточна бюрократизация процесса закупок в виде необходимости многоступенчатого согласования процесса закупок при ответственности за его реализацию образовательным учреждением и отсутствия какого-либо вида ответственности у согласующих структур.

Практически все понимают, что на этапе переходного периода данные явления неизбежны, объективно оправданы и свидетельствуют лишь о прохождении одного из этапов по направлению от юридической самостоятельности образовательного учреждения к фактической самостоятельности и формированию условий, необходимых для реализации поставленных обществом задач.

В целом же, с точки зрения практика, на качественную составляющую конечного результата значительно влияют такие социально-экономические факторы:

1. источник и форма заказа в сфере образования и, особенно, в части специального (коррекционного) образования, так как с одной стороны, результативность процесса образования является отсроченным предметом во времени, а описание данной результативности носит профессионально специфический характер;

2. определение и наполнение параметров оценок качества образовательного процесса, особенно в сферах профильного и специального (коррекционного) образования;

3. объем «административного ресурса» распорядителей бюджетных средств и иных органов управления, опирающихся в работе с ОУ в большей степени на возможность регулирования и контроля количества «денежной массы» и финансовые рычаги воздействия на ОУ.

Позитивным является то, как показала практика и часто находит отражение в тех направлениях, которые формируются развитием нормативно-правовой базой, что специфика образовательных учреждений слишком разная, чтобы к ним применялись единые финансовые схемы. Финансовая эффективность может быть достигнута только при условиях финансовой самостоятельности образовательных учреждений, причем, самое главное, не только юридическими условиями, но и фактическими.

Для самостоятельного осуществления финансово-хозяйственной деятельности образовательного учреждения является и создание более широких правовых возможностей у образовательного учреждения, обеспечиваемые вступающими в действие правовыми нормами при смене правового статуса ОУ. А именно:

- самостоятельное распоряжение всеми средствами, включая дополнительные;

- возможность аккумулирования денежных остатков в конце года в виде их перехода на следующий финансовый период;

- перечисление всех денежных средств одной строкой в виде субсидий для выполнения государственного заказа, без разбивки по видам расходов, с правом определения направлений расходов и их объемов.

В таких условиях руководитель школы объективно обоснованно должен формировать у себя и коллектива новые качества стратега и тактика финансово-хозяйственной деятельности отдельного юридического лица, обладающего суверенной компетенцией. Новое понимание и оценка профессиональной деятельности руководителя образовательного учреждения основывается и на новом восприятии основных понятий экономической деятельности. К таким понятиям, в первую очередь относятся основные ресурсы (или факторы производства), обеспечивающие эффективную деятельность образовательного учреждения:

· Люди – специалисты, ученики, их законные представители, включая субъектов внешней окружающей среды;

· Информация – внутреннее и внешнее информационное наполнение, своевременность и целенаправленность информационных потоков;

· Организация – внешнее правовое поле и структурирование внутреннего пространства ОУ в соответствии с целесообразностью и соответствием требованиям норм действующего законодательства;

· Вещи – материально-техническое и финансовое обеспечение процессов деятельности ОУ.

Аналитическая деятельность руководителя образовательного учреждения по заранее определяемым им параметрам, позволяет определять соотношение основных ресурсов, которое позволяет находить критические точки в управлении процесса финансово-хозяйственной деятельности ОУ. К примеру:

В нашем опыте анализ соотношений распределения ресурсов в службе младшего обслуживающего персонала 2010 года школы 584 «Озерки» Выборгского района Санкт-Петербурга объективно выявил причину малой эффективности использования имеющегося в достаточном количестве материальных ресурсов как следствие низкой эффективности организационных мер руководителя данного структурного подразделения. Далее общий анализ деятельности отдельных структурных подразделений школы позволил выявить общие и специфические организационные проблемы деятельности учреждения. Это, в свою очередь, позволило определить приоритетность общего развития на ближайший период и повысить общий коэффициент эффективности всего учреждения.

Наш опыт показывает, что преобразования, осуществляемые исполнительными и законодательными органами власти в сфере образования:

· являются обоснованными;

· формируют условия для эффективного функционирования отрасли в целом;

· вызывают ряд негативных явлений временного и в большей части объективного характера в стадии переходного периода;

· требуют доработки механизма возможности влияния на государственный заказ, а, следовательно, и на объемы субсидий, через основных потребителей образовательных услуг.

Определяя конечный вектор всех преобразований, как эффективную самостоятельность, проводя параллель между образовательным процессом, в ходе которого педагогическое сообщество стремилось всегда к формированию личности с высоким жизненным КПД, можно заключить, что нынешние преобразования всецело и органично совпадают с направлением педагогики в целом!

Назад в раздел