Общедоступный информационный ресурс в сфере школьного, дошкольного, коррекционного и дополнительного образования. Свидетельство о регистрации Эл № ФС77-27423 от 07 марта 2007г.
Поиск по сайту
|
«От управления затратами к управлению результатами» как идеология развития образовательной организации
Коренные преобразования в системе образования, связанные с ее модернизацией, затрагивают не только институты образования, но и предполагают формирование нового сознания и новой идеологии, связанной с системным крупномасштабным государственным реформированием всей социальной сферы. Новые подходы к управлению качеством образования предполагают общественный заказ на новые результаты образования, то есть обновление содержания образования, развитие демократических институтов, обеспечивающих новое качество, а с другой стороны, ответ школы как образовательного института на новые вызовы в форме проектирования своего развития. Федеральный закон № 83 –ФЗ от 08 мая 2010 г. "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" уже год как находится в режиме освоения и практической реализации руководителями образовательных учреждений. Как указывает один из разработчиков закона д.эк.н., проф. Т.Л. Клячко ( директор Центра экономики непрерывного образования АНХ), целью внедрения нового закона является изменение правового статуса бюджетных учреждений для повышения эффективности их деятельности, позволяющее, в том числе: • изменить механизмы финансового обеспечения бюджетных учреждений, переведя их со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного задания; • предоставить право бюджетным учреждениям заниматься приносящей доходы деятельностью с поступлением доходов в самостоятельное распоряжение этих учреждений; • устранить субсидиарную ответственность государства по обязательствам бюджетных учреждений с расширенным объёмом прав; • расширить права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за учреждением движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган публичной власти - учредитель соответствующего учреждения. С 1 января 2012 года деятельность учреждений вступает в новую фазу – фазу апробации новых институциональных форм реализации организационно-правовых и финансовых механизмов обеспечения эффективности и качества. Современный директор уже хорошо понял, что новый закон направлен «на повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг, при условии сохранения (либо снижения темпов роста) расходов бюджетов на их предоставление, путем создания условий и стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансового обеспечения». Однако не каждый руководитель напрямую связывает новый правовой статус своего учреждения • с оценкой качества образовательной деятельности; • с программой развития образовательного учреждения, • с понятием «результат» как основной характеристики его эффективности или бюджетирования, ориентированного на результат; • с оценкой эффективности деятельности образовательного учреждения в целом. Ведущей идеей, интегрирующей усилия руководителей, педагогов и воспитателей образовательных учреждений, является управление качеством образования, в которой качество инфраструктуры не менее важно, чем качество процессов непрерывного образования, качество образовательных программ, качество результатов их реализации. К основным характеристикам нового финансово-экономического механизма управления качеством относятся: · повышение ответственности образовательных организаций за эффективность бюджетных расходов; · формирование новых типов учреждений: казенных, бюджетных, автономных; · переход от сметного финансирования к финансированию заданий учредителя, включая критерии и показатели оценки качества услуг; усиление ответственности за конечные результаты деятельности образовательных учреждений. Под качеством образования принято понимать интегральную характеристику системы образования, отражающая степень соответствия достигаемых образовательных результатов требованиям и ожиданиям заказчиков - государства, общества, личности. Управление качеством образования - одно из важнейших направлений модернизации системы российского образования. Заметим, что новые организационно-правовые условия расширяют самостоятельность образовательного учреждения, однако далеко не каждый руководитель понимает, что его самостоятельность обуславливается параметрами эффективности управления и качества результатов образовательной деятельности образовательного учреждения. За многие годы директор привык «отвечать за качество образовательного процесса», а в условиях введения ЕГЭ привыкает примерять на себя ответственность за результаты своих выпускников перед работодателем. Между тем, как новый закон и сопутствующие ему нормативно-правовые акты приучают руководителя к новой форме ответственности - ответственности за совокупный результат качества образовательной услуги перед теми, ради кого и выстраивалась новая система договорных отношений – перед потребителями образовательной услуги. Требования качества обусловлены и новыми формами презентации результатов деятельности: публичного отчета образовательного учреждения, новыми вариантами институционального поля управления качеством: общественно-профессиональной экспертизы результатов образования, институциональной аккредитации образовательного учреждения и образовательной программы. Переход от содержания учредителем учреждения по смете (а оно потому так и называется, что служит интересам и задачам учредителя) к финансированию заданий, содержащих критерии и показатели оценки качества услуг, предполагает новую культуру управления, как культуру ответственности за результат. Все это предполагает и постепенное движение от статуса образовательного учреждения к образовательной организации, призванной решать собственные задачи развития наряду с государственным заданием учредителя. Учитывая, что в интегрированном «Законе об образовании в РФ» (пока еще проекте) место образовательных учреждений займут образовательные организации, в дальнейшем будем называть образовательные учреждения организациями. Ирина Всеволодовна Абанкина– канд. экон. наук, директор Института развития образования Национального исследовательского университета – Высшей школы экономики, так определяет связь между применением нормативных методов к финансовому обеспечению образовательных организаций и механизмами управления качеством образования: • применение нормативов на стадии планирования бюджета; • дифференциация нормативов с учетом сложности и качества образовательных программ; • зависимость финансирования от качества; • контроль по результату – performance management & performance budget. Финансовое обеспечение государственного задания, по мнению Ирины Всеволодовны, напрямую связано с развитием образовательных организаций, так как кроме финансирования текущей деятельности, инвестирование и выполнение публичных обязательств, предполагает проектное и программное финансирование. То есть, именно программа развития образовательного учреждения является основанием для новой управленческой идеологии «от управления затратами к управлению результатами» (И.В.Абанкина). Однако та часть программы развития, которая собственно и «отвечает» за результат проектировочной деятельности как правило остается за рамками бизнес – плана образовательной организации. Однако финансовое обеспечение проекта развития или программы развития образовательной организации как раз и может лежать в основе управленческого документа и предполагать разные виды финансирования. Финансирование текущей деятельности – финансирование оказания услуг и выполнения работ. Предоставление субсидий на возмещение нормативных затрат в связи с выполнением государственного задания. Логика текущего финансирования в форме субсидий в условиях управления затратами предполагает: 1) переход от финансирования учреждений к финансированию услуг и работ при согласовании с возможностями образовательных организаций; 2) составление максимально возможных, вариативных и качественных перечней услуг для разных клиентских групп; 3) определение расчетно-нормативных затрат на оказание услуг. Осуществление расходов на исполнение публичных обязательств перед физическими лицами в качестве выполнения стандарта бюджетной услуги как выполнение социального заказа Новой школе. Инвестирование как предоставление бюджетных инвестиций на строительство, реконструкцию и предоставление целевых субсидий на разовые закупки оборудования, капитальный ремонт, иные расходы разового характера. Проектное и программное финансирование, то есть создание условий дляреализации приоритетного национального проекта «Образование», а также реализацию Программы развития образования на районном уровне и уровнях образовательных учреждений. Финансовое обеспечение выполнения задания осуществляется за счет бюджетных ассигнований путем предоставления бюджетному или автономному учреждению: - субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание услуг (выполнение работ); - субсидии на общехозяйственные нужды; - субсидии на возмещение нормативных затрат на содержание имущества, а также на уплату налогов, в том числе на земельные участки. Расчет размера субсидий определяется на основе нормативных затрат на оказание услуг в рамках заданий и рассчитывается на основании нормативных затрат на содержание имущества, а также на уплату налогов, в том числе на земельные участки. Нормативное финансирование не только создает условия для финансово-хозяйственной самостоятельности образовательных учреждений, но и создает условия для проектирования своего развития. Для каждого образовательного учреждения это дает возможность реализации управленческой стратегии «работы на результат» как системообразующего понятия качества образовательных результатов реализации программ (предметных, метапредметных, воспитательных и иных), программ развития, программ формирования культуры здорового образа жизни и т.д. Второй характеристикой финансового обеспечения государственного задания образовательной организации является эффективная деятельность образовательных организаций района, которая может рассматриваться в различных аспектах: ценностном, организационном, содержательном, правовом и финансовом. Эффективность деятельности образовательной организации можно рассматривать как одно из условий реализации права граждан на качественное образование. В современном менеджменте эффективность как характеристика деятельности системы образования отражает отношение результата ее деятельности ко всем другим характеристикам ее деятельности - ценностям, потребностям, целям и средствам (затратам). В связи с этим, эффективность деятельности образовательной модели может рассматриваться как отношение результатов деятельности к нормативно-правовым, организационно- содержательным основаниям и ценностям развития современного образования. Распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р утверждена Программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., в которой обозначены ориентиры, связанные с новым качеством, в том числе и образовательных услуг. Среди основных задач: • развитие программно-целевого метода управления финансами, переход к программной структуре расходов бюджетов; • оптимизация функций и повышение эффективности государственного управления; • повышение качества государственных услуг; • совершенствование контрактной системы; • совершенствование правового статуса государственных учреждений; • внедрение новых форм оказания и финансового обеспечения государственных услуг; • повышение открытости деятельности учреждений, оказывающих государственные услуги. Все это позволит перейти на новые принципы бюджетирования, ориентированного на результат, а значит, потребует изменить мировоззрение руководителей образовательных учреждений. К числу основных проблем развития образовательных учреждений, связанных с реализацией 83-ФЗ, следует отнести: · неадекватность, неполноту и недостоверность информации о качестве образовательных услуг на уровне каждого образовательного учреждения в силу неопытности экономического поведения образовательных организаций как субъектов рынка; · усложнение задачи оптимального распределения ресурсов в условиях неполной информированности о возможностях, качестве и результативности; · недостаточная эффективность использования имущественного комплекса образовательного учреждения; · недопонимание сущностного и экономически продуманного понятия РЕЗУЛЬТАТА как механизма регулирования отношений; · недостаточное понимание роли эффективных механизмов развития, включая механизмы информационной культуры субъектов рынка, институтов государственно-общественного управления, механизмов управления качеством, построенных на принципах менеджмента; · слабую институализацию форм сопровождения федерального государственного образовательного стандарта, как ведущего механизма управления качеством и эффективностью образования. В Московском районе Санкт-Петербурга идеи новых финансово-экономических механизмов управления качеством нашли свое решение в районной программе развития «Социокультурна модель Петербургской Школы» на 2011-2015 г.г. Ведущей стратегической линией развития образовательной системы района должна стать новая культура образования, ориентированная на новые результаты через новую культуру управления и современные технологии и механизмы. Включенность образовательной модели в международные системы управления качеством предполагает создание условий для обеспечения качественного образования, отвечающим современным реалиям, где под новым качеством понимается: - соответствие целей и результатов образования требованиям информационного общества; - соответствие содержания образования на всех возрастных уровнях характеристикам непрерывного образования; - соответствие технологий управления качеством инновационным подходам менеджмента качества; - соответствие возможностей образовательной модели Московского района финансово-экономическим и организационным механизмам развития. Современные подходы управления качеством образовательных услуг предполагают гармонизированную цепочку действий системы управления: управление результатом – управление ресурсами - управление возможностями. Управление результатом – означает идеологию управления качеством при реализации программно-целевого подхода, где под результатом понимается сформированность институтов социального развития, ориентированных на востребованность, качество и доступность образовательных услуг. Под результатом образовательной модели понимается как комплексный результат образовательно-воспитательной деятельности учреждений района, так и результат управленческой модели, характеризующийся четырьмя индикаторами развития: -востребованность образовательных услуг; - результативность на организационно-управленческом и образовательном уровнях; - технологичность (как образовательной деятельности так и системы управления); -оптимальность (соответствие ресурсов результатам); -социальные эффекты образования, проявляющиеся в успешной социализации выпускников и гармонизации социальной сферы района Управление ресурсами - создание информационно-образовательной среды района в условиях оптимизации бюджетной сферы и новых организационных и финансовых механизмов ее развития. Управление возможностями - идеология развитие инновационного потенциала образовательных учреждений и педагогов, ведущей характеристикой которого является эффективность системы образования Московского района. В рамках целевой программы «Эффектвная школа», целью которой является совершенствование механизмов оценки, контроля и управления качеством образования, предложен следующий перечень управленческих действий: · Обеспечение внедрения нормативно-правовых механизмов становления разнообразных видов образовательных организаций и развития цивилизованного конкурентного рынка образовательных услуг. Это обеспечит возможности более полного представления каждому учащемуся права выбора своей индивидуальной траектории сообразно потребностям, возможностям и способностям. · Обеспечение эффективности финансово-хозяйственной деятельности, а именно: • реализация системы лицензирования, квалификационных тестов, контроля, • организация согласованности общих действий, • достижение качества информации на сайтах образовательных учреждений, в публичных отчетах и материалах самооценивания; • эффективное применение разработанных нормативов работ и услуг; • дифференциация и согласование нормативов с учетом сложности и качества образовательных программ. · Создание условий для развития попечительских, наблюдательных и управляющих советов в образовательных организациях района. · Обеспечение финансовых механизмов для перехода к деятельности в новых условиях бюджетирования. · Организация регулярного мониторинга по изучению запросов и потребностей родительской аудитории; способствовать созданию родительского сообщества в образовательном пространстве района. · Введение в практику отчетности образовательных учреждений района всех типов и видов публичных отчетов с размещением их на сайтах. Разработка прозрачных для потребителя образовательных услуг показателей качества и внедрение их в практику формирования государственных заданий в целях формирования субсидий с учетом выполнения показателей качества для разных видов и типов образовательных учреждений. · Обеспечение введения электронного документооборота. В условиях программно-целевого управления развитием образования, а также программно-целевого планирования расходов бюджета на 2011-2015 и далее годы, ключевыми индикаторами, обеспечивающими эффективность образовательных организаций Московского района являются: -достижение планируемых результатов образования в соответствии с требованиями стандарта, как реализация ключевого принципа бюджетирования «деньги в обмен на обязательства»; - выполнение государственного задания, предусмотренного в соответствии с ФЗ № 83 для казенных, новых бюджетных и автономных учреждений; - проектирование основной образовательной программы образовательного учреждения, обеспечивающей требованиям востребованности и инновационности; -оптимальность организационно-управленческих механизмов достижения качества образования; - открытость образовательной системы, включающая в себя механизмы государственно-общественного управления. Анализ программ развития образовательных учреждений района показал, что в них присутствуют требования нового качества образования в соответствии с требованиями Федеральных образовательных стандартов. В прогаммах, как правило, раскрывается необходимость развития кадрового потенциала и доказывается необходимость создания современной информационно-образовательной среды образовательного учреждения. В меньшей степени в программах отражены вопросы государственно-общественного управления качеством образования, еще меньше отражены вопросы институциональной организации управления качеством, что делает актуальной реализацию программы «эффективная школа», требующей не только использования новых финансовых механизмов развития, но и форм государственно-общественного управления, социального и частно- государственного партнерства. Таким образом, в условиях новых финансово-экономических требований к деятельности образовательных организаций создаются предпосылки для решения ключевых задач их развития, где «управление по результату для нового качества образования» предполагает реализацию таких направлений развития как: • создание институциональной среды управления качеством образования (институт государственно- общественного управления, институты общественно-профессиональной экспертизы продуктов и программ, аккредитации программ и организаций, институты социального партнерства, сетевого взаимодействия); • создание критериально-ориентированной среды развития инновационной деятельности; • развитие системы непрерывного образования, в том числе профессионально-педагогического образования. • усиление влияния на качество образования со стороны родителей, профессиональных сообществ, работодателей и общественности района; • искоренение практики привлечения незаконных или теневых финансовых средств в образовательные учреждения; • привлечение инвестиций и расширение источников финансирования; • увеличение автономии образовательных организаций (владение активами, самостоятельное решение инвестиционных вопросов, полная ответственность менеджмента за финансовую деятельность и осуществление ее контроля, включая долгосрочные программы); • развитие частно-государственного партнерства; • развитие венчурного финансирования; • реализация принципа равной доступности бюджетных средств независимо от формы собственности, т.е. для государственных, муниципальных и частных организаций и предпринимателей по критериям качества; • ориентация на стандарт качества образования, сформулированный как общественный договор с одной стороны и перечень критериев мониторинга качества бюджетной услуги с другой. Новая культура управления, безусловно связана с многогранностью понятия РЕЗУЛЬТАТ в системе управления качеством образования. РЕЗУЛЬТАТ как качественная характеристика параметров развития образовательной системы, поэтому предполагает расширенное толкование в условиях новых финансовых механизмов. Результат – - это образовательный результат, включающий в себя успехи и достижения детей; - это социокультурный результат, обеспечивающий гармонизацию социальных ориентиров образовательной модели и успешную социализацию детей на всех ступенях непрерывного образования; -это сбалансированная система нормативно-правовых и финансово-экономических механизмов управления качеством и эффективности деятельности образовательных организаций, позволяющий обеспечить поэтапный переход от управления затратами к управлению результатами, -это институциональная культура образовательного учреждения, обеспечивающая общественно- государственный характер управления качество образования; общественно-профессиональная экспертиза качества программ, продуктов и инновационной деятельности. Такое понимание результата поможет руководителю сформулировать ключевую стратегию развития образовательной организации «От управления затратами к управлению результатами» как наиболее адекватную современным требованиям управления качеством.Поделиться:Назад в раздел |