«От управления затратами к управлению результатами» как идеология развития образовательной организации

Автор: Пивчук Е.А.

Коренные преобразования в системе образования, связанные с ее модернизацией, затрагивают не только институты образования, но и предполагают формирование нового сознания и новой идеологии, связанной с системным крупномасштабным государственным реформированием всей социальной сферы. Новые подходы к управлению качеством образования предполагают общественный заказ на новые результаты образования, то есть обновление содержания образования, развитие демократических институтов, обеспечивающих новое качество, а с другой стороны, ответ школы как образовательного института на новые вызовы в форме проектирования своего развития.

Федеральный закон № 83 –ФЗ от 08 мая 2010 г. "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" уже год как находится в режиме освоения и практической реализации руководителями образовательных учреждений. Как указывает один из разработчиков закона д.эк.н., проф. Т.Л. Клячко ( директор Центра экономики непрерывного образования АНХ), целью внедрения нового закона является изменение правового статуса бюджетных учреждений для повышения эффективности их деятельности, позволяющее, в том числе:

• изменить механизмы финансового обеспечения бюджетных учреждений, переведя их со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного задания;

• предоставить право бюджетным учреждениям заниматься приносящей доходы деятельностью с поступлением доходов в самостоятельное распоряжение этих учреждений;

• устранить субсидиарную ответственность государства по обязательствам бюджетных учреждений с расширенным объёмом прав;

• расширить права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за учреждением движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган публичной власти - учредитель соответствующего учреждения.

С 1 января 2012 года деятельность учреждений вступает в новую фазу – фазу апробации новых институциональных форм реализации организационно-правовых и финансовых механизмов обеспечения эффективности и качества. Современный директор уже хорошо понял, что новый закон направлен «на повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг, при условии сохранения (либо снижения темпов роста) расходов бюджетов на их предоставление, путем создания условий и стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансового обеспечения». Однако не каждый руководитель напрямую связывает новый правовой статус своего учреждения

• с оценкой качества образовательной деятельности;

• с программой развития образовательного учреждения,

• с понятием «результат» как основной характеристики его эффективности или бюджетирования, ориентированного на результат;

• с оценкой эффективности деятельности образовательного учреждения в целом.

Ведущей идеей, интегрирующей усилия руководителей, педагогов и воспитателей образовательных учреждений, является управление качеством образования, в которой качество инфраструктуры не менее важно, чем качество процессов непрерывного образования, качество образовательных программ, качество результатов их реализации.

К основным характеристикам нового финансово-экономического механизма управления качеством относятся:

· повышение ответственности образовательных организаций за эффективность бюджетных расходов;

· формирование новых типов учреждений: казенных, бюджетных, автономных;

· переход от сметного финансирования к финансированию заданий учредителя, включая критерии и показатели оценки качества услуг; усиление ответственности за конечные результаты деятельности образовательных учреждений.

Под качеством образования принято понимать интегральную характеристику системы образования, отражающая степень соответствия достигаемых образовательных результатов требованиям и ожиданиям заказчиков - государства, общества, личности. Управление качеством образования - одно из важнейших направлений модернизации системы российского образования.

Заметим, что новые организационно-правовые условия расширяют самостоятельность образовательного учреждения, однако далеко не каждый руководитель понимает, что его самостоятельность обуславливается параметрами эффективности управления и качества результатов образовательной деятельности образовательного учреждения. За многие годы директор привык «отвечать за качество образовательного процесса», а в условиях введения ЕГЭ привыкает примерять на себя ответственность за результаты своих выпускников перед работодателем.

Между тем, как новый закон и сопутствующие ему нормативно-правовые акты приучают руководителя к новой форме ответственности - ответственности за совокупный результат качества образовательной услуги перед теми, ради кого и выстраивалась новая система договорных отношений – перед потребителями образовательной услуги. Требования качества обусловлены и новыми формами презентации результатов деятельности: публичного отчета образовательного учреждения, новыми вариантами институционального поля управления качеством: общественно-профессиональной экспертизы результатов образования, институциональной аккредитации образовательного учреждения и образовательной программы.

Переход от содержания учредителем учреждения по смете (а оно потому так и называется, что служит интересам и задачам учредителя) к финансированию заданий, содержащих критерии и показатели оценки качества услуг, предполагает новую культуру управления, как культуру ответственности за результат. Все это предполагает и постепенное движение от статуса образовательного учреждения к образовательной организации, призванной решать собственные задачи развития наряду с государственным заданием учредителя. Учитывая, что в интегрированном «Законе об образовании в РФ» (пока еще проекте) место образовательных учреждений займут образовательные организации, в дальнейшем будем называть образовательные учреждения организациями.

Ирина Всеволодовна Абанкина– канд. экон. наук, директор Института развития образования Национального исследовательского университета – Высшей школы экономики, так определяет связь между применением нормативных методов к финансовому обеспечению образовательных организаций и механизмами управления качеством образования:

• применение нормативов на стадии планирования бюджета;

• дифференциация нормативов с учетом сложности и качества образовательных программ;

• зависимость финансирования от качества;

• контроль по результату – performance management & performance budget.

Финансовое обеспечение государственного задания, по мнению Ирины Всеволодовны, напрямую связано с развитием образовательных организаций, так как кроме финансирования текущей деятельности, инвестирование и выполнение публичных обязательств, предполагает проектное и программное финансирование. То есть, именно программа развития образовательного учреждения является основанием для новой управленческой идеологии «от управления затратами к управлению результатами» (И.В.Абанкина). Однако та часть программы развития, которая собственно и «отвечает» за результат проектировочной деятельности как правило остается за рамками бизнес – плана образовательной организации. Однако финансовое обеспечение проекта развития или программы развития образовательной организации как раз и может лежать в основе управленческого документа и предполагать разные виды финансирования.

Финансирование текущей деятельности – финансирование оказания услуг и выполнения работ. Предоставление субсидий на возмещение нормативных затрат в связи с выполнением государственного задания. Логика текущего финансирования в форме субсидий в условиях управления затратами предполагает:

1) переход от финансирования учреждений к финансированию услуг и работ при согласовании с возможностями образовательных организаций;

2) составление максимально возможных, вариативных и качественных перечней услуг для разных клиентских групп;

3) определение расчетно-нормативных затрат на оказание услуг.

Осуществление расходов на исполнение публичных обязательств перед физическими лицами в качестве выполнения стандарта бюджетной услуги как выполнение социального заказа Новой школе.

Инвестирование как предоставление бюджетных инвестиций на строительство, реконструкцию и предоставление целевых субсидий на разовые закупки оборудования, капитальный ремонт, иные расходы разового характера.

Проектное и программное финансирование, то есть создание условий дляреализации приоритетного национального проекта «Образование», а также реализацию Программы развития образования на районном уровне и уровнях образовательных учреждений.

Финансовое обеспечение выполнения задания осуществляется за счет бюджетных ассигнований путем предоставления бюджетному или автономному учреждению:

- субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание услуг (выполнение работ);

- субсидии на общехозяйственные нужды;

- субсидии на возмещение нормативных затрат на содержание имущества, а также на уплату налогов, в том числе на земельные участки.

Расчет размера субсидий определяется на основе нормативных затрат на оказание услуг в рамках заданий и рассчитывается на основании нормативных затрат на содержание имущества, а также на уплату налогов, в том числе на земельные участки.

Нормативное финансирование не только создает условия для финансово-хозяйственной самостоятельности образовательных учреждений, но и создает условия для проектирования своего развития. Для каждого образовательного учреждения это дает возможность реализации управленческой стратегии «работы на результат» как системообразующего понятия качества образовательных результатов реализации программ (предметных, метапредметных, воспитательных и иных), программ развития, программ формирования культуры здорового образа жизни и т.д.

Второй характеристикой финансового обеспечения государственного задания образовательной организации является эффективная деятельность образовательных организаций района, которая может рассматриваться в различных аспектах: ценностном, организационном, содержательном, правовом и финансовом. Эффективность деятельности образовательной организации можно рассматривать как одно из условий реализации права граждан на качественное образование.

В современном менеджменте эффективность как характеристика деятельности системы образования отражает отношение результата ее деятельности ко всем другим характеристикам ее деятельности - ценностям, потребностям, целям и средствам (затратам).

В связи с этим, эффективность деятельности образовательной модели может рассматриваться как отношение результатов деятельности к нормативно-правовым, организационно- содержательным основаниям и ценностям развития современного образования.

Распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р утверждена Программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., в которой обозначены ориентиры, связанные с новым качеством, в том числе и образовательных услуг. Среди основных задач:

• развитие программно-целевого метода управления финансами, переход к программной структуре расходов бюджетов;

• оптимизация функций и повышение эффективности государственного управления;

• повышение качества государственных услуг;

• совершенствование контрактной системы;

• совершенствование правового статуса государственных учреждений;

• внедрение новых форм оказания и финансового обеспечения государственных услуг;

• повышение открытости деятельности учреждений, оказывающих государственные услуги.

Все это позволит перейти на новые принципы бюджетирования, ориентированного на результат, а значит, потребует изменить мировоззрение руководителей образовательных учреждений.

К числу основных проблем развития образовательных учреждений, связанных с реализацией 83-ФЗ, следует отнести:

· неадекватность, неполноту и недостоверность информации о качестве образовательных услуг на уровне каждого образовательного учреждения в силу неопытности экономического поведения образовательных организаций как субъектов рынка;

· усложнение задачи оптимального распределения ресурсов в условиях неполной информированности о возможностях, качестве и результативности;

· недостаточная эффективность использования имущественного комплекса образовательного учреждения;

· недопонимание сущностного и экономически продуманного понятия РЕЗУЛЬТАТА как механизма регулирования отношений;

· недостаточное понимание роли эффективных механизмов развития, включая механизмы информационной культуры субъектов рынка, институтов государственно-общественного управления, механизмов управления качеством, построенных на принципах менеджмента;

· слабую институализацию форм сопровождения федерального государственного образовательного стандарта, как ведущего механизма управления качеством и эффективностью образования.

В Московском районе Санкт-Петербурга идеи новых финансово-экономических механизмов управления качеством нашли свое решение в районной программе развития «Социокультурна модель Петербургской Школы» на 2011-2015 г.г.

Ведущей стратегической линией развития образовательной системы района должна стать новая культура образования, ориентированная на новые результаты через новую культуру управления и современные технологии и механизмы.

Включенность образовательной модели в международные системы управления качеством предполагает создание условий для обеспечения качественного образования, отвечающим современным реалиям, где под новым качеством понимается:

- соответствие целей и результатов образования требованиям информационного общества;

- соответствие содержания образования на всех возрастных уровнях характеристикам непрерывного образования;

- соответствие технологий управления качеством инновационным подходам менеджмента качества;

- соответствие возможностей образовательной модели Московского района финансово-экономическим и организационным механизмам развития.

Современные подходы управления качеством образовательных услуг предполагают гармонизированную цепочку действий системы управления: управление результатом – управление ресурсами - управление возможностями.

Управление результатом – означает идеологию управления качеством при реализации программно-целевого подхода, где под результатом понимается сформированность институтов социального развития, ориентированных на востребованность, качество и доступность образовательных услуг. Под результатом образовательной модели понимается как комплексный результат образовательно-воспитательной деятельности учреждений района, так и результат управленческой модели, характеризующийся четырьмя индикаторами развития:

-востребованность образовательных услуг;

- результативность на организационно-управленческом и образовательном уровнях;

- технологичность (как образовательной деятельности так и системы управления);

-оптимальность (соответствие ресурсов результатам);

-социальные эффекты образования, проявляющиеся в успешной социализации выпускников и гармонизации социальной сферы района

Управление ресурсами - создание информационно-образовательной среды района в условиях оптимизации бюджетной сферы и новых организационных и финансовых механизмов ее развития.

Управление возможностями - идеология развитие инновационного потенциала образовательных учреждений и педагогов, ведущей характеристикой которого является эффективность системы образования Московского района.

В рамках целевой программы «Эффектвная школа», целью которой является совершенствование механизмов оценки, контроля и управления качеством образования, предложен следующий перечень управленческих действий:

· Обеспечение внедрения нормативно-правовых механизмов становления разнообразных видов образовательных организаций и развития цивилизованного конкурентного рынка образовательных услуг. Это обеспечит возможности более полного представления каждому учащемуся права выбора своей индивидуальной траектории сообразно потребностям, возможностям и способностям.

· Обеспечение эффективности финансово-хозяйственной деятельности, а именно:

• реализация системы лицензирования, квалификационных тестов, контроля,

• организация согласованности общих действий,

• достижение качества информации на сайтах образовательных учреждений, в публичных отчетах и материалах самооценивания;

• эффективное применение разработанных нормативов работ и услуг;

• дифференциация и согласование нормативов с учетом сложности и качества образовательных программ.

· Создание условий для развития попечительских, наблюдательных и управляющих советов в образовательных организациях района.

· Обеспечение финансовых механизмов для перехода к деятельности в новых условиях бюджетирования.

· Организация регулярного мониторинга по изучению запросов и потребностей родительской аудитории; способствовать созданию родительского сообщества в образовательном пространстве района.

· Введение в практику отчетности образовательных учреждений района всех типов и видов публичных отчетов с размещением их на сайтах. Разработка прозрачных для потребителя образовательных услуг показателей качества и внедрение их в практику формирования государственных заданий в целях формирования субсидий с учетом выполнения показателей качества для разных видов и типов образовательных учреждений.

· Обеспечение введения электронного документооборота.

В условиях программно-целевого управления развитием образования, а также программно-целевого планирования расходов бюджета на 2011-2015 и далее годы, ключевыми индикаторами, обеспечивающими эффективность образовательных организаций Московского района являются:

-достижение планируемых результатов образования в соответствии с требованиями стандарта, как реализация ключевого принципа бюджетирования «деньги в обмен на обязательства»;

- выполнение государственного задания, предусмотренного в соответствии с ФЗ № 83 для казенных, новых бюджетных и автономных учреждений;

- проектирование основной образовательной программы образовательного учреждения, обеспечивающей требованиям востребованности и инновационности;

-оптимальность организационно-управленческих механизмов достижения качества образования;

- открытость образовательной системы, включающая в себя механизмы государственно-общественного управления.

Анализ программ развития образовательных учреждений района показал, что в них присутствуют требования нового качества образования в соответствии с требованиями Федеральных образовательных стандартов. В прогаммах, как правило, раскрывается необходимость развития кадрового потенциала и доказывается необходимость создания современной информационно-образовательной среды образовательного учреждения. В меньшей степени в программах отражены вопросы государственно-общественного управления качеством образования, еще меньше отражены вопросы институциональной организации управления качеством, что делает актуальной реализацию программы «эффективная школа», требующей не только использования новых финансовых механизмов развития, но и форм государственно-общественного управления, социального и частно- государственного партнерства.

Таким образом, в условиях новых финансово-экономических требований к деятельности образовательных организаций создаются предпосылки для решения ключевых задач их развития, где «управление по результату для нового качества образования» предполагает реализацию таких направлений развития как:

• создание институциональной среды управления качеством образования (институт государственно- общественного управления, институты общественно-профессиональной экспертизы продуктов и программ, аккредитации программ и организаций, институты социального партнерства, сетевого взаимодействия);

• создание критериально-ориентированной среды развития инновационной деятельности;

• развитие системы непрерывного образования, в том числе профессионально-педагогического образования.

• усиление влияния на качество образования со стороны родителей, профессиональных сообществ, работодателей и общественности района;

• искоренение практики привлечения незаконных или теневых финансовых средств в образовательные учреждения;

• привлечение инвестиций и расширение источников финансирования;

• увеличение автономии образовательных организаций (владение активами, самостоятельное решение инвестиционных вопросов, полная ответственность менеджмента за финансовую деятельность и осуществление ее контроля, включая долгосрочные программы);

• развитие частно-государственного партнерства;

• развитие венчурного финансирования;

• реализация принципа равной доступности бюджетных средств независимо от формы собственности, т.е. для государственных, муниципальных и частных организаций и предпринимателей по критериям качества;

• ориентация на стандарт качества образования, сформулированный как общественный договор с одной стороны и перечень критериев мониторинга качества бюджетной услуги с другой.

Новая культура управления, безусловно связана с многогранностью понятия РЕЗУЛЬТАТ в системе управления качеством образования.

РЕЗУЛЬТАТ как качественная характеристика параметров развития образовательной системы, поэтому предполагает расширенное толкование в условиях новых финансовых механизмов.

Результат –

- это образовательный результат, включающий в себя успехи и достижения детей;

- это социокультурный результат, обеспечивающий гармонизацию социальных ориентиров образовательной модели и успешную социализацию детей на всех ступенях непрерывного образования;

-это сбалансированная система нормативно-правовых и финансово-экономических механизмов управления качеством и эффективности деятельности образовательных организаций, позволяющий обеспечить поэтапный переход от управления затратами к управлению результатами,

-это институциональная культура образовательного учреждения, обеспечивающая общественно- государственный характер управления качество образования; общественно-профессиональная экспертиза качества программ, продуктов и инновационной деятельности.

Такое понимание результата поможет руководителю сформулировать ключевую стратегию развития образовательной организации «От управления затратами к управлению результатами» как наиболее адекватную современным требованиям управления качеством.

Поделиться:

Назад в раздел